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                                              中央紀委國家監委發布第三批執紀執法指導性案例(一)

                                              十九屆中央紀委六次全會強調,永葆自我革命精神,以嚴明紀律整飭作風,持續加固中央八項規定堤壩,堅持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風。中央紀委國家監委案件審理室深入貫徹落實六次全會精神,狠抓業務指導提質增效,構筑了上下聯動、同向發力的指導性案例常態化征集審編機制。在對內蒙古、河南、湖北、海南、云南等?。ㄗ灾螀^)和廣州市紀委監委案件審理室提供的指導性案例素材稿進行認真審核,特別是在對其中所涉“執紀執法要點”和“指導意義”相應內容審慎研究、反復論證的基礎上,嚴格遵循紀法規定,針對執紀執法實踐中存在的認識理解不統一、性質認定不精準、處理處置不恰當、程序手續不規范等重點難點問題,精準提煉和挖掘充實具有指導意義的核心觀點,組織編寫了第三批(2022年第一批)指導性案例。

                                              此次發布的指導性案例,聚焦人民群眾反映強烈的公務接待中“吃公函”、損害群眾利益“亂攤派”以及對抗組織審查性質認定、做好容錯減責免責工作等問題,通過生動案例,釋紀說法論理,為各級紀檢監察機關精準規范開展監督執紀執法工作提供明確指導。

                                              各級紀檢監察機關要準確理解指導性案例的精神要旨,著力提升精準把握執紀執法標準和運用政策策略能力,切實做到強化監督有態度、執紀問責有力度、治病救人有溫度,增強“三不腐”一體推進治理成效,更好發揮監督保障執行、促進完善發展作用,以實際行動迎接黨的二十大勝利召開!

                                              姚某使用“空白公函”報銷案

                                              (2022年指導性案例第1號,總第8號)

                                              【關鍵詞】

                                              違反中央八項規定精神;“空白公函”;“吃公函”;由風變腐;貪污侵占

                                              【執紀執法要點】

                                              黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央推進全面從嚴治黨從落實中央八項規定精神破題,黨風政風為之煥然一新。紀檢監察機關緊盯公款吃喝等突出問題,“舌尖上的腐敗”得到有效整肅,但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規吃喝,以及“一函多吃”等隱形變異問題開始抬頭。使用“空白公函”報銷個人費用的行為,本質上是化公為私、貪污侵占的腐敗問題,已經由風變腐,必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀委六次全會指出,要持續加固中央八項規定堤壩,嚴肅整治公務接待中“吃公函”問題。紀檢監察機關要自覺做到從政治上看、從政治上抓,深刻認識到不正之風和腐敗問題互為表里、同根同源,不正之風滋生掩藏腐敗,腐敗行為助長加劇不正之風、甚至催生新的作風問題,堅持正風肅紀不可分割,堅持嚴的主基調不動搖,以反復抓、抓反復的堅韌和執著,切實做到匡正風氣、嚴肅黨紀。

                                              【基本案情及處理結果】

                                              姚某,中共黨員,A省B市文化市場綜合執法支隊黨總支書記、支隊長。2020年12月至2021年3月,姚某等人5次參加該支隊組織的超標準公務接待,飲用高檔酒水,且每次公務接待均提供高檔香煙,共計超標準支出25590元。事后,為處理超標準公務接待費用,經姚某同意,該支隊向外單位索要多份“空白公函”,虛構接待事項,將上述費用25590元在本單位報銷。2021年7月,姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數,將其私人用餐費用共計4327元在本單位報銷。2022年4月,姚某受到黨內嚴重警告、政務記大過處分,違紀違法所得4327元予以責令退賠。同時,責令提供和接受超標準公務接待的姚某等人,按照各自應承擔的份額,分別退賠違紀所得共計25590元。

                                              【指導意義】

                                              1.準確認定使用“空白公函”報銷個人費用的問題性質

                                              本案處理過程中,關于姚某多次參加超標準公務接待活動、同意使用“空白公函”報銷超標準公務接待費用的問題,應當依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理。但對于姚某使用“空白公函”報銷個人費用的問題,則形成了如下兩種不同意見:

                                              第一種意見認為,姚某用公款支付應由本人承擔的費用,應當認定為違反中央八項規定精神,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十一條規定予以處理。

                                              第二種意見認為,姚某作為本單位主要負責人,利用職務上的便利非法占有公共財物,已經構成貪污,屬于職務違法,不應認定為違反中央八項規定精神。

                                              經分析,我們同意第二種意見。姚某作為本單位主要負責人,明知私人用餐費用應由個人承擔,仍以非法占有公共財物為目的,利用其擔任“一把手”職務上的便利,使用“空白公函”在本單位報銷私人用餐費用4327元。姚某的上述行為,不僅侵害了公共財物所有權,也侵害了公職人員的職務廉潔性,其行為本質是化公為私、貪污侵占的腐敗問題,已經由風變腐,應予嚴肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達到刑事追訴標準,應當依照《中國共產黨紀律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十三條第一款第(一)項規定,追究其紀律責任和監察責任。

                                              2.精準把握“吃公函”問題的主要表現和定性處理

                                              《黨政機關厲行節約反對浪費條例》明確規定,對無公函的公務活動不予接待?!饵h政機關國內公務接待管理規定》明確要求,確因工作需要,接待單位可以安排工作餐一次,并嚴格控制陪餐人數;接待費報銷憑證應當包括財務票據、派出單位公函和接待清單。根據上述規定,“無函不接待”“無函不報銷”成為公務接待中的“硬杠杠”。但與此同時,個別黨員干部也動起了利用公函“做文章”、搞違規吃喝的“歪心思”。實踐中,對于公務接待中“吃公函”問題的定性處理,通常按照以下情形把握:

                                              一是無公函接待,即接待單位對未出具公函的公務活動來訪人員予以接待,并使用公款支付接待費用。此類問題違反了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第二十條和《黨政機關國內公務接待管理規定》第七條第一款關于“無函不接待”的明確規定,屬于違反中央八項規定精神,應當依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理,并對所涉及費用予以責令退賠。

                                              二是“一函多吃”,即同一接待單位對出具一份公函的公務活動來訪人員,安排多次工作餐。此類問題鉆了公務接待活動的“漏洞”,屬于違反中央八項規定精神,應當依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以定性處理。其中,所涉及的費用除正常接待費用外,其余部分均屬于違紀所得,應當責令退賠。

                                              三是通過使用“空白公函”等方式,套取資金違規發放津貼補貼,解決違規接待、公款旅游等費用。一方面,套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規;另一方面,套取資金用于違規發放津貼補貼,解決違規接待、公款旅游等費用的行為也違反了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等規定。鑒于上述兩類行為之間具有牽連關系,套取資金的目的是為了解決違規發放津貼補貼、違規接待、公款旅游等違紀行為的費用,執紀執法實踐中通?!皳褚恢靥幚怼?,即按照套取資金后的違紀行為性質,分別適用《中國共產黨紀律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規定予以定性處理。需要指出的是,套取資金后擬用于違規發放津貼補貼、違規接待、公款旅游等違紀行為,但尚未實施即被查處的,因后續的違紀行為并未實際發生,但套取資金行為本身即已違反法律法規規定,按照“擇一重處理”原則,可以依照《中國共產黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。對于此類問題中套取的資金,根據是否實際用于違紀行為,相應予以責令退賠或者糾正。

                                              上述3種情形中,需要追究有關人員監察責任的,還應當依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十五條規定作出處理。實際套取資金后擬用于違紀違法活動但尚未實施的,可以依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第四十一條規定作出處理。

                                              此外,實踐中還發現,有的單位因業務經費緊張等原因,存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務支出的情形。我們認為,此類行為看似“情有可原”,但依照《中華人民共和國會計法》第九條等規定,實則是違反了財務管理規定,屬于違反國家法律法規,可以依照《中國共產黨紀律處分條例》第二十八條紀法銜接條款追究紀律責任。需要追究監察責任的,相應依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第四十一條規定作出處理。

                                              3.嚴肅追究“吃公函”問題中其他責任人員的紀律責任和監察責任

                                              在“吃公函”問題中,除了違規提供公務接待的責任人員外,還包括被接待方、違規提供“空白公函”等相關責任人。對于這些責任人員,應當根據其具體行為,準確認定性質和責任,予以恰當處理。

                                              一是對接受無公函接待或者超標準、超范圍接待的人員,應當認定為違反中央八項規定精神,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百零六條規定予以處理,并責令其按照應當承擔的份額退賠違紀款。需要追究監察責任的,相應依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十五條第(二)項規定作出處理。

                                              二是對違規向其他單位提供“空白公函”的人員,應當區分直接責任者和領導責任者,視具體情節輕重,認定為違反工作紀律,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百三十三條規定追究紀律責任。需要追究監察責任的,相應依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十九條第(四)項規定作出處理。

                                              【相關條款】

                                              《財政違法行為處罰處分條例》(2011年1月8日修訂)

                                              第六條國家機關及其工作人員有下列違反規定使用、騙取財政資金的行為之一的,責令改正,調整有關會計賬目,追回有關財政資金,限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過處分;情節較重的,給予降級或者撤職處分;情節嚴重的,給予開除處分:

                                              (一)以虛報、冒領等手段騙取財政資金;

                                              (二)截留、挪用財政資金;

                                              (三)滯留應當下撥的財政資金;

                                              (四)違反規定擴大開支范圍,提高開支標準;

                                              (五)其他違反規定使用、騙取財政資金的行為。

                                              《黨政機關厲行節約反對浪費條例》(2013年11月18日)

                                              第二十條黨政機關應當建立公務接待審批控制制度,對無公函的公務活動不予接待,嚴禁將非公務活動納入接待范圍。

                                              第五十八條第(四)(五)項有下列情形之一的,追究相關人員的責任:

                                              (四)違反管理規定超標準或者以虛假事項開支的;

                                              (五)利用職務便利假公濟私的;

                                              第六十條違反本條例規定造成浪費的,根據情節輕重,由有關部門依照職責權限給予批評教育、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理。

                                              應當追究黨紀政紀責任的,依照《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》等有關規定給予相應的黨紀政紀處分。

                                              涉嫌違法犯罪的,依法追究法律責任。

                                              第六十一條違反本條例規定獲得的經濟利益,應當予以收繳或者糾正。

                                              違反本條例規定,用公款支付、報銷應由個人支付的費用,應當責令退賠。

                                              《黨政機關國內公務接待管理規定》(2013年12月1日)

                                              第五條第二款公務外出確需接待的,派出單位應當向接待單位發出公函,告知內容、行程和人員。

                                              第七條第一款接待單位應當根據規定的接待范圍,嚴格接待審批控制,對能夠合并的公務接待統籌安排。無公函的公務活動和來訪人員一律不予接待。

                                              第十條第一款接待對象應當按照規定標準自行用餐。確因工作需要,接待單位可以安排工作餐一次,并嚴格控制陪餐人數。接待對象在10人以內的,陪餐人數不得超過3人;超過10人的,不得超過接待對象人數的三分之一。

                                              第十四條接待費報銷憑證應當包括財務票據、派出單位公函和接待清單。

                                              接待費資金支付應當嚴格按照國庫集中支付制度和公務卡管理有關規定執行。具備條件的地方應當采用銀行轉賬或者公務卡方式結算,不得以現金方式支付。

                                              《中華人民共和國會計法》(2017年11月4日修正)

                                              第九條各單位必須根據實際發生的經濟業務事項進行會計核算,填制會計憑證,登記會計帳簿,編制財務會計報告。

                                              任何單位不得以虛假的經濟業務事項或者資料進行會計核算。

                                              《中國共產黨紀律處分條例》(2018年8月18日)

                                              第二十八條黨組織在紀律審查中發現黨員有刑法規定的行為,雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的,或者有其他違法行為,損害黨、國家和人民利益的,應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。

                                              第四十條第一款對于違紀行為所獲得的經濟利益,應當收繳或者責令退賠。

                                              第一百零四條違反有關規定自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等,對直接責任者和領導責任者,情節較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節較重的,給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分;情節嚴重的,給予開除黨籍處分。

                                              第一百零五條有下列行為之一,對直接責任者和領導責任者,情節較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節較重的,給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分;情節嚴重的,給予開除黨籍處分:

                                              (一)公款旅游或者以學習培訓、考察調研、職工療養等為名變相公款旅游的;

                                              (二)改變公務行程,借機旅游的;

                                              (三)參加所管理企業、下屬單位組織的考察活動,借機旅游的。

                                              以考察、學習、培訓、研討、招商、參展等名義變相用公款出國(境)旅游的,依照前款規定處理。

                                              第一百零六條違反公務接待管理規定,超標準、超范圍接待或者借機大吃大喝,對直接責任者和領導責任者,情節較重的,給予警告或者嚴重警告處分;情節嚴重的,給予撤銷黨內職務處分。

                                              第一百一十一條有其他違反廉潔紀律規定行為的,應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。

                                              第一百三十三條在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統一戰線工作以及機關工作等其他工作中,不履行或者不正確履行職責,造成損失或者不良影響的,應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。

                                              《中華人民共和國公職人員政務處分法》(2020年6月20日)

                                              第二十五條第一款公職人員違法取得的財物和用于違法行為的本人財物,除依法應當由其他機關沒收、追繳或者責令退賠的,由監察機關沒收、追繳或者責令退賠;應當退還原所有人或者原持有人的,依法予以退還;屬于國家財產或者不應當退還以及無法退還的,上繳國庫。

                                              第三十三條第一款第(一)項有下列行為之一的,予以警告、記過或者記大過;情節較重的,予以降級或者撤職;情節嚴重的,予以開除:

                                              (一)貪污賄賂的;

                                              第三十五條有下列行為之一,情節較重的,予以警告、記過或者記大過;情節嚴重的,予以降級或者撤職:

                                              (一)違反規定設定、發放薪酬或者津貼、補貼、獎金的;

                                              (二)違反規定,在公務接待、公務交通、會議活動、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標準、超范圍的;

                                              (三)違反規定公款消費的。

                                              第三十九條第(四)項有下列行為之一,造成不良后果或者影響的,予以警告、記過或者記大過;情節較重的,予以降級或者撤職;情節嚴重的,予以開除:

                                              (四)工作中有弄虛作假,誤導、欺騙行為的;

                                              第四十一條公職人員有其他違法行為,影響公職人員形象,損害國家和人民利益的,可以根據情節輕重給予相應政務處分。

                                               
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